중국 '2자녀 정책'에 대해서 (정책 내용편)

요약

• 중국이 '2자녀 정책'을 실시할 수 밖에 없는 배경
• 본 정책에 대한 내용과 자녀정책의 히스토리
• 과거 사례로 알아본 본 자녀정책의 향후 실효성

지난 10월26일부터 29일까지 열린 5중전회에서, 1980년 9월 25일 ‘1자녀 정책’을 채택 후 35년만에 정식으로 ‘2자녀 정책’을 실시하기로 하였다. 따라서 ‘2자녀 정책’이 가져오는 파장에 대해 살펴보고자 한다.

1. ‘2자녀 정책’ 실시의 배경

1.1 중국의 인구변화 추이

50, 60년대 중국은 한 가정당 6~7명의 자녀를 출산하며 높은 수준의 출산율을 보이며 폭발적인 인구수 증가를 경험 하였다. 60년대 6억명의 인구에서 매년 2700만명의 새로운 인구가 유입되었고, 매년 순인구 증가 수는 약 2300만명 이상에 육박하며 인구성장률은 2.5%에 달했다.

이렇게 고성장을 보이던 인구 증가세는 1980년 9월25일 정부가 ‘한 자녀 정책’을 실시하며 성장세가 단번에 꺽인다. 최근 출산율 변화를 보면 인구성장 문제의 심각성을 보여준다. 2010년 중국의 출산율은 1.18명에 근접하였고 대형 도시일수록 더욱 낮은 수치를 보이며 매년 순 인구 증가수가 급감하는 모습을 보였다.

80년대까지만 해도 매10년 마다 약 2억명 이상의 순 인구증가를 보인 반면 최근에는 1억명 순 증가도 위협받는 모습이다. 만약 이러한 추세가 계속된다면 2010년부터 매 10년간 인구증가세는 30년후 절반 수준에 그칠 것이다.

매 10년간 인구 증가량추이 (억명)

자료: 국가통계국

1.2 인구 변화 추이 세계 수준과 비교

1980년 시행한 ‘1자녀 정책’은 중국인구 증가율을 자연스레 감소시켰다. 중국인구는 증가율은 이미 1998년 1% 이하로 떨어지며 그 심각성을 나타냈고 2008년에는 0.5% 수준을 배회하며 국가 주요문제로 떠올랐다.

2014년에는 세계 인구 평균 증가율 수준인 1.2%와 중진국수준인 1.2%를 크게 하회하였으며, 미국 0.7%, 영국 0.6%와 주요 신흥국인 브라질 0.9%, 인도 1.2%등에 비해도 턱없이 낮은 수준을 보였다. 심지어 선진국가 0.6%수준보다도 낮은 수준을 보이며 ‘1자녀 정책’ 폐기에 대한 목소리가 조금씩 높아져 갔다.

2014년 세계 인구증가율 비교

자료:세계은행

1.3 노동인구 감소

30년 넘게 시행해온 산아제한정책으로 인구자원이 본격적으로 압박을 받기 시작하였다. 현재 저조한 출산율로 ‘저출산 함정’에 빠질 위기에 직면하였고, 이를 반증하듯 본격적인 노동인구 감소에 압박을 받게 되었다. 2011년부터 노동인구 비중은 하향세를 보이기 시작하였고 노령인구의 비중은 지속적으로 증가를 보이고 있다. 인구 노령화가 지속됨에 따라, 노동력 부족 현상 역시 계속될 것으로 전망된다.  

노동인구 비중 2011년부터 하향세

자료: Wind

1.4 중국의 풍부한 노동력 효과, 이젠 과거이야기

풍부한 노동력은 경제 발전의 큰 원동력 중 하나로서, 거시경제에서 중요한 판단지표로 작용한다. 경제생산과 관련하여 가장 큰 영향을 주는 두 가지 요소가 바로 자본과 노동력이다. 이 두 가지 요소 중 자본은 예금증가에 의존하고, 노동력은 노동인구 증가율에 의지한다. 즉, 이론상으론 노동인구의 증감과 저축인구의 상승이 경제생산을 이끈다고 볼 수 있다.

중국은 이러한 풍부한 노동력을 등에 엎고 지난 30년간 폭발적인 성장을 보였다. 하지만 노동인구가 본격적으로 감소하기 시작한 만큼 더 이상 노동력에 의지한 고속성장세는 볼 수 없을 것이라고 판단된다.

노동인구 비중과 GDP성장률 추이

자료: Wind

2. ‘2자녀 정책’ 내용 및 실효성

2.1. 35년만에 변화된 인구정책

중국의 주요 경제성장 원동력인 풍부한 노동력 효과가 소실됨에 따라 인구 구조 변화 문제는 그 어느 나라 보다 시급한 문제로 떠올랐다. 중국의 인구정책은 단지 인구변화에 직접적인 영향을 미칠 뿐만 아니라, 가정의 생활과 출산에도 영향을 미친다. 최근의 경제성장 하행 압박 속에 인구구조 변화의 문제는 국가정책에 변화를 만들기에 충분했고, 35년만에 중국은 ‘2자녀 정책’이라는 카드를 꺼내기에 이른다.

2.2. 조건부로 허용해온 2자녀 출산

1980년 실시한 ‘1자녀 정책’인 산아제한정책 이후 “부분 2자녀 정책(부부가 양쪽 다 독자일 경우에만 2자녀 출산 가능)”, 일부 농촌 성에서 실시한 “1.5자녀(첫째 자녀가 성별이 여자 일 경우 둘째를 가질 수 있음)”등 12가지의 처해진 조건에 따라 2자녀를 가질 수 있는 있었다. 하지만 2013년11월15일 18차3중회의에서 <중앙정부 심화 개혁과 관련한 중대 문제 결정>을 통해 처음으로 외부에 산아제한정책을 기초로 유지하되, 부부중 한 명이라도 독자가 있을 경우 경우 2자녀를 출산 할 수 있는 지침을 실시하였다. 이를 통해 “독자는 2자녀 출산가능” 정책이 전면적으로 정식으로 실시되었고 ‘2자녀 정책’실시에 대한 전초를 마련하였다.

2.3. 2자녀 정책 본격적인 실시

10월26일부터 29일까지 열린 5중회의에서 개혁안을 통해 모든 부부에게 둘째 자녀 출산을 허용하는 지침을 제시하였다. 이번 실시 방안의견은 2016년 3월 전국인민대표회의(전인대)를 통과 후, 본격적으로 실시될 예정이다. 5중전회에서 가장 중요한 의제로 거론된 만큼 전인대 통과는 무리 없이 진행 될 테지만, 정부는 2016년 3월까지는 ‘부분 2자녀 정책’을 유지한다는 방침이다.

이번 정책의 핵심은 출산율 까지도 관리하는 지극히 전략적인 중국의 인구정책이 35년만에 본격적으로 방향을 틀었다는 점이다. 정부가 노령화 문제, 인구구조 변화문제, 노동력 부족 문제로 유발되는 경제 하방 압력을 해결하기 위해 손을 걷고 나선 것이다. 즉, 국민들의 출산에 대한 염원과, 현재 인구 변화로 나타난 여러 문제점들을 “2자녀 정책”으로 풀어 보겠다는 심산이다.

하지만 이를 바라보는 시각은 그리 달갑지만은 않다. 그 이유론 (1) 당장 내년부터 태어나는 신생아들이 취업할 때까지 매우 긴 시간이 남았고, (2) 경제 지탱을 위해 젊은이들에게 요구되는 강한 노동과 늦어지는 혼기로 인해 소박한 가정을 꾸리는 수가 증가하고 있고 (3) 이번 정책효과가 생각만큼 파급효과가 크지 않을 것이란 우려가 있기 때문이다. 특히나 이전 ‘부분 2자녀 정책’ 효과로 거둔 효과가 미비 했기 때문에 이번 정책에 대한 과도한 기대감은 기우일지도 모른다.

‘2자녀 정책’ 실시 흐름

일시

내용

2007년1월

여러 정부 기관이 국가인구계획위원회로부터 의뢰를 받아 인구정책 조정에 대한 연구 돌입

2010년 1월

국가인구계획위원회는 <국가인구발전”12차5개년”계획(의견수렴서)> 발표, 이를 통해 부부 중 독자가 있을 경우 2자녀를 가질 수 있는 시범 정책 시행

2011년4월

중앙정치국은 제28차 회의에서 정식으로 인구문제에 대해 거론

2013년 11월

18차3중회의에서 “산아제한정책을 기초로 유지하되, 부부 중 독자가 있을 경우 2자녀를 가질 수 있는 정책을 정식으로 실시

2015년10월

18차5중회의에서 모든 부부에게 둘째 자녀 출산을 허용하는 방안을 제시

2.4 예측하기 어려운 2자녀 정책 효용

 ‘2자녀 정책’이 얼마나 효과를 거둘진 미지수이다. 2013년 11월15일 ‘부분 2자녀 정책’을 시행하고 나서 2014년 각 성에선 이러한 지침에 따라 부부 중 한 명이 독자일 경우 2자녀 출산을 허용하는 방침을 실시하였다.

하지만 이 정책이 실시된 후 1년이 지난 지금 거둔 성과는 기대에 미치지 못하다. 전국 1100만쌍의 부부가 이 정책에 실질적인 대상이었는데, 2014년 말까지 겨우 106.9만명의 부부만이 2자녀 출산을 신청하였다. 더욱이 그 중 47만쌍만이 2번째 자녀를 출산하며, 목표치 200만명에 턱없이 모자란 수치를 기록 하였다.

또한 시간이 지남에 따라 매월 2자녀 출산에 신청하는 부부 수는 점차 줄고 있다. 따라서 현재 발표한 정책이 출산율 증가에 도움은 될 지라도 정부가 기대한 만큼의 인구 증가 효과를 가져올 수 있을지에 대해서 아직 판단하기에는 시기 상조이다.

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